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十九大报告国企改革十大要点解读

时间:2017/11/7 4:59:10 来源:

       十九大报告,以"国有企业改革"作为关键词进行搜索,只出现了一次,猛一看似乎着墨不多,但细读十九大报告就会发现,十九大对国资国企改革提出了新要求、新指引,预计国资国企改革会加大力度。


       一、过去五年国企改革工作怎么样?
       十九大报告原文:全面深化改革取得重大突破。蹄疾步稳推进全面深化改革,坚决破除各方面体制机制弊端。改革全面发力、多点突破、纵深推进,着力增强改革系统性、整体性、协同性,压茬拓展改革广度和深度,推出一千五百多项改革举措,重要领域和关键环节改革取得突破性进展,主要领域改革主体框架基本确立。


       十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中国有企业改革是全面深化改革的重要内容。过去五年国企改革工作怎么样,9月28日国务院新闻办公室举行的"十八大以来国企改革情况发布会"给出了这样的成绩单:


       国企改革顶层设计基本完成,改革系统性整体性协同性不断增强。党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,出台了22个配套文件,形成了"1+N"政策体系,形成了顶层设计和四梁八柱的大的框架。


       国企改革重大举措相继落地,重点难点问题不断取得新突破。中央企业分类改革全面推开,功能定位更加明确。改革试点搞了十项改革试点,这些试点都取得了重大进展,形成了一批可复制的经验。全国国有企业公司制改制面达到90%以上,中央企业各级子企业公司制改制面达92%.混合所有制改革稳步推进,超过三分之二的中央企业已经或者正在引入了各类社会资本正在推进股权多元化。重组整合扎实推进,通过重组国有资本布局结构不断优化。三项制度改革进一步深化。国资监管职能进一步转变,国有资产监督不断强化。党的建设得到全面加强,为国企改革发展提供了坚强保证。


       国企改革红利逐渐释放,成效日趋明显。随着改革的不断深入,企业市场化运行机制更加完善,从中央企业看集团化管控能力不断提升,企业运行质量和效率、发展活力和动力不断提升。截至2016年底,中央企业资产总额达到50.5万亿元,和前一个五年相比增加了80%;从效益来看,这五年效益是6.4万亿元,增加了30.6%,也是增加幅度比较高的。上交各种税费10.3万亿元,增加了63.5%,今年1-8月份继续保持这样一个良好的态势,中央企业实现营业收入同比增长15.7%,利润总额同比增长17.3%,都是历史同期增加量最高的。


       二、要使市场在资源配置中起决定性作用,就必须推进国企改革十九大报告原文:(四)坚持新发展理念。发展是解决我国一切问题的基础和关键,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济,不断壮大我国经济实力和综合国力。(五)加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。


       先看一组数据:
       截至2017年7月底,全国国有企业(不含财政部监管的银行等国有金融机构)资产总额144.9万亿元;其中,中央企业资产总额73.6万亿元。


       2017年中国企业500强中,国有企业在营业收入、资产、净利润、纳税等指标上,分别占71.83%、86.19%、71.76%、85.87%,占了中国企业500强"总盘子"的绝大多数。


       国企资产总额(还不含财政部监管的银行等国有金融机构)接近我国GDP的2倍,约是目前A股总市值的3倍。


       我们要完善市场经济体制,就要"使市场在资源配置中起决定性作用"是市场经济,其中很重要的一个前提是企业主体市场化。目前拥有巨大资产总量和要素资源的国有企业,很多尚未确立市场主体地位。因此,充分竞争领域的商业类企业,要通过深化改革,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,这样才能为市场在资源配置中起决定作用打下微观主体基础。


       三、完善各类国有资产管理体制
       十九大报告原文:要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。


       我国国有资产管理体制有过几次调整:建国以实行的是各条块部门管理,国有企业根据行业归属各政府部门管理,"九龙治水";2003年国资委成立后,大部分国企划归国资委管理,但中央国有金融企业仍由财政部管理,文化类企业由各地文化部门或文资部门管理,此外还涌现出一批地方政府融资平台。


       十九大报告明确提出完善各类国有资产管理体制,从行业划分,大体可分为实业类、金融类、文化类以及其他类国有资产;从资产形态上划分,大体可分为国企股权、土地(使用权)、矿产资源、森林等资源类资产及其他形态的资产,是进一步归口到一个大一统的国资管理机构,还是基本维持现有管理格局的情况下对具体管理体制进行优化,还有待观察。


       国资委成立以来,对统一国资管理体制,改变原来九龙治水的乱象,起到了重要作用。但这些年运作下来,也面临着如何定位的问题:根据现行的国资管理体制,国资委既是出资人(代表),又是国企的监管者,形象的话说就是"婆婆加老板",从出资人(股东)角度,国资委出发点就是国有资产保值增值,追求短期经济回报,国企就看到什么赚钱做什么,难免出现与民争利、国进民退的局面,反倒对于国家战略性、公益性、保障性的事业,从自身回报角度是不愿意参与的。此外,国资委自身是政府部门,企业是参与市场竞争的主体,很多企业的经济行为需要报请国资委层层审批,甚至有些事项即使已明确下放权限给企业,但企业为避免国资监管部门事后追责,也愿意提前请国资委报批,而从监管部门出于免责动机,通常是一拖再拖,不愿意承担最终决策责任,导致决策链条长、决策效率低下,无法应对市场形势变化和激烈竞争。


       因此,如何重新梳理定位国资委的功能职责,解决国资委双重角色的冲突与困境,也是下一步国资管理体制改革的重要课题。


       四、改革国有资本授权经营体制
       "改革国有资本授权经营体制",目前主要是改组组建国有资本投资、运营公司,俗称"两类公司",并授权国有资本投资公司、国有资本运营公司经营国有资本,具体授权模式有两种:一种是两层授权,第一层是政府授权国有资产监管机构对国有资本投资、运营公司行使股东权利,第二层是国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对所出资企业行使股东权利;另一种是一层授权,即政府直接国有资本投资、运营公司对所出资企业行使股权权利。


       这里引出的一个问题是,既然政府可以直接授权两类公司经营国有资本,那么双层授权还有必要吗?这个问题涉及到国资委的定位和功能,与国资管理体制如何完善高度相关。


       五、加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组十九大报告明确要求"加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组".国有经济布局,是指国有经济在国民经济中的比重、在产业领域的分布、中央和地方企业区域格局、企业持股比例以及企业组织规模选择等。


       目前,国企从事的行业广泛,不少是分布在市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般竞争性服务行业,行业分布面过宽、过散、过杂的特征十分明显,难以体现"战略性",对于公益性、保障性行业投入远远不足。


       国有经济布局优化、结构调整重点是产业布局调整,即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。以资本的形态存在于重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步等体现国家战略意图的重要领域。对竞争性行业进行逐步降低持股比例甚至完全退出的战略性调整。多数国企的竞争属性以混合所有制形式实现,强化市场配置资源的决定性作用。国有资本降低持股比例甚至逐步退出这些产业领域,向重要行业和关键领域集中,实现国有资本的流动性,增强国有经济活力和效率。中央与地方企业之间的重组整合应该以战略并购和强强并购为主要形式。


       央企、地方国企将会进一步整合,"合并同类项"是大概率事件,整合预计将继续以龙头企业、上市公司为主体进行。


       布局优化、结构调整要求向战略性产业、保护生态环境、支持科技进步等体现国家战略意图的重要领域聚焦,随之而来的,就是要对竞争性行业进行逐步降低比例甚至完全退出,降低和退出的主要方式就是对处于充分竞争领域的商业类企业开展混合所有制改革,逐步降低稀释国有资本比例。


       由于国有资产的盘子实在太大,而一级市场流动性差、定价困难,未来必然要推动国企上市走向资本市场,再通过资本市场逐步减持退出。


       此外,需要注意,十九大报告明确提出"推动国有资本做强做优做大",这与以往"做强做优做大国有企业"的表述不同。但这次的表述应该是更加准确、合理和符合实际的:


       1. 从国有经济布局优化、结构调整角度,未来国有资本要逐步从充分竞争类领域退出,这一类国企要成为混合所有制企业,不是单纯的国有企业。


       2. 国有资本可根据不同阶段优化经济布局优化、结构调整的要求进入或退出某个领域或企业,这些企业既可能是国企,也可能民企,或混合所有制企业,而不再局限于具体的企业或仅限定为国有企业,去掉企业的"所有制"身份标签,核心是通过进入或退出放大国有资本功能,实现国有资本的做强做优做大。


       3. 国有资产管理体制要从管资产到管资本为主,这个表述与"管资本"为主的思路是一脉相承的。


       六、深化国有企业改革
       十九大报告原文:深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。


       十九大报告"深化国有企业改革"这一表述与《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发[2015]22号,下称"22号文")的标题"深化国有企业改革"完全一致,重申了深化国企改革的决心,22号文及其配套文件组成的国企改革"1+N"政策文件体系将继续发挥顶层设计的指引作用。


       七、发展混合所有制经济
       十九大报告特别引起关注的就是在重申"深化国有企业改革"之后,又专门强调了"发展混合所有制经济".此前2017年中央经济工作会议上明确提出混合所有制改革是国企改革的重要突破口,这次十九大报告又专门强调发展混合所有制经济,更加凸显了中央对混合所有制改革的高度重视。


       如前所述,国有经济布局优化、结构调整,就要求国有资本有进有退,退出的主要是充分竞争类行业企业,退出的主要方式就是混合所有制改革,通过国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,国有资本以控股或参股的形式发挥国有经济的影响力,通过混合所有制这一微观组织形式进一步提高活力与效率。


       基于十九大报告对混改的明确要求,预期混改将继续蹄疾步稳坚定推进:一方面,电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域的混合所有制将继续推进,在电信领域的中国联通混改之后,其他行业企业也需要迈出实质性步伐;另一方面,对于处于充分竞争领域的商业类企业,预期将会加快推进混改,通过引入社会资本逐步降低国有资本比例,甚至彻底退出。


        八、培育具有全球竞争力的世界一流企业
       22号文的提出,深化国企改革的主要目标是"到2020年……培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业",《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》(国办发〔2016〕56号,下称"56号文")表述为"到2020年,中央企业……发展质量明显提升,形成一批具有创新能力和国际竞争力的世界一流跨国公司",十九大报告则明确提出目标是"培育具有全球竞争力的世界一流企业":


       1. 深化国有企业改革,发展混合所有制经济,这些都是手段,归根到底还是为了提升企业的核心竞争力。


       2. 为培育世界一流企业,深化改革特别是混合所有制改革,使得各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展,十分重要。


       3. 中国要"主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济",一带一路"走出去",都需要中国企业具有参与全球化竞争的水平和实力。


       4. "世界一流企业"这个目标表述并未如22号文或56号文一样限定为国有骨干企业或中央企业,既然是通过深化改革特别是混合所有制改革培育的企业,最终的企业形态更可能是混合所有制企业。


       5. 这个目标对央企、地方国企的整合重组也提出了更高的要求。以前有些整合更多少拼凑营收规模,以进入世界500强,但企业未必真正具有全球竞争力,更谈不上世界一流。十九大报告提出的这个目标,就要整合重组不能是简单的拉郎配,不能是简单的合并同类项,"合而不整",仍然是各自为战,而是要与世界一流企业对标,切实避免"大而不强""恐龙化"的弊端,真正打造出企业的核心竞争力。


       九、坚持党对国有企业的领导
       十九大报告原文:(一)坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,完善坚持党的领导的体制机制,坚持稳中求进工作总基调,统筹推进"五位一体"总体布局,协调推进"四个全面"战略布局,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,确保党始终总揽全局、协调各方。


       "坚持党对一切工作的领导",自然也包括国有企业工作的领导。2016年10月中央专门召开了全国国有企业党的建设工作会议,强调要"加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设",重点是以下几个方面:


       1."明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位",这个要通过修订公司章程来实现;2."处理好党组织和其他治理主体的关系",其他治理主体包括董事会、监事会、经营层、股东会、职工代表大会,如何"明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制",这是新时代的新要求,也是实际操作中的重点难点;3. 完善"三重一大"决策监督机制,"三重一大"是指国有企业的重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作,具体执行《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于进一步推进国有企业贯彻落实"三重一大"决策制度的意见》(中办发〔2010〕17号),即"三重一大"事项必须由领导班子集体作出决定,避免由"一把手说了算"、"内部人控制"的危害。其中特别需要注意的是,党委成员若同时兼任董事的,应按照党委决定行使表决权。


       十、增强金融服务实体经济能力
       深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展。


       国有企业在我国举足轻重,是金融体系的主要融资对象和服务对象,占据着融资信用链条的顶端,占有了巨大的低成本金融资源,国企改革对于金融机构而言也是一次深刻的调整,金融机构也需要研究国企改革对金融服务带来的机遇和挑战,"缺席"就会"掉队"。


       国有企业开展混合所有制改革,引入社会资本投资入股,本身就是十分重要的直接融资形式。对于包括金融机构在内的各类社会资本而言,也是难得的投资机遇。


       最后,无论是国资管理体制从管资产转变为管资本,还是提升国有资本的流动性,都要求国有资产更多转化为可流通的证券化形式,提升国有资产资本的证券化水平,因此,国企改革也需要充分发挥多层次资本市场的功能。国企通过混合所有制改革并上市,依托资本市场增强国有资本的流动性,让国有资本根据需要顺畅地从相关产业退出或进入,实现从绝对控股向相对控股或参股甚至退出的调整。对于一定时期有必要强化国有控制力的领域,也可以通过资本市场买入更多股份,加大在公司的话语权,真正实现从管资产到管资本的转变。

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